Anggaran badan pengungsi PBB membengkak karena AS menanggung sebagian besar dana tersebut

Meskipun negara ini tidak berencana untuk membantu lebih banyak pengungsi dibandingkan tahun 2009, Komisaris Tinggi PBB untuk Pengungsi (UNHCR), lembaga kemanusiaan garis depan di badan dunia tersebut, telah meningkatkan rencana pengeluarannya menjadi lebih dari $3 miliar untuk tahun depan – peningkatan sebesar 36 persen.

Peningkatan belanja pada tahun 2010 merupakan peningkatan terbesar lainnya sebesar 38,4 persen pada tahun ini, yang merupakan lonjakan total sebesar 88,2 persen. Peningkatan gabungan ini berarti bahwa UNHCR telah melipatgandakan anggarannya sejak tahun 2008 – dan bertujuan untuk mempertahankan pengeluaran pada tingkat yang kira-kira sama pada tahun 2011, kecuali jika terjadi keadaan darurat pengungsi tambahan yang menyebabkan biaya yang harus dikeluarkan lebih tinggi lagi.

Klik di sini untuk melihat total anggaran yang diproyeksikan.

Dalam prosesnya, badan ini berharap dapat menambah 3.000 orang lagi dalam daftar gajinya, sehingga meningkatkan jumlah staf dari 4.824 orang pada tahun 2009 menjadi 7.782 orang pada tahun 2010. Hampir semua posisi baru ini, kata badan tersebut, akan ditempatkan di lapangan, dimana kantor pusat administratif UNHCR berada, dan bukan di tempat kerja estafetnya. UNHCR akan jauh lebih mahal, namun ia mengklaim biayanya juga akan jauh lebih efektif.

Besarnya pengeluaran untuk UNHCR, yang didanai oleh janji sukarela, tentu berarti bahwa AS, yang sejauh ini merupakan pemberi dana terbesar bagi badan pengungsi tersebut, akan memberikan cek yang lebih besar lagi – seperti yang sudah terjadi. Sepanjang tahun ini, Amerika telah menyumbang sekitar $639,8 juta kepada UNHCR – sekitar $129,6 juta lebih banyak dibandingkan tahun 2008.

Klik di sini untuk melihat daftar donor UNHCR 2009.

Sebagai gambaran, peningkatan kontribusi AS tahun ini lebih besar dibandingkan kontribusi penuh periode penuh dari pemberi dana terbesar UNHCR berikutnya, Komisi Eropa, yang berjumlah $120,4 juta. Memang benar, pendanaan AS untuk UNHCR pada tahun 2009 jauh lebih besar dibandingkan dengan gabungan delapan kontributor berikutnya.

(Sebaliknya, Arab Saudi menyumbang sekitar 1 persen dari total pendapatan AS.)

Para diplomat AS yang ditanyai oleh Fox News menolak memberikan angka mengenai peningkatan kontribusi lebih lanjut yang mungkin dipertimbangkan oleh pemerintahan Obama untuk UNHCR pada tahun 2010. Seperti yang dikatakan, “kami belum memiliki angkanya.”

Namun bahkan jika pembayaran AS untuk tahun 2010 tetap sebanding dengan kontribusi sejauh ini untuk tahun 2009, AS akan membayar tambahan $230,9 juta – sehingga totalnya menjadi sekitar $870,7 juta. Jumlah ini setara dengan 250 persen dari kontribusi AS kepada UNHCR lima tahun lalu.

Anggaran UNHCR membengkak seperti halnya sejumlah anggaran PBB lainnya yang tiba-tiba membengkak dalam beberapa tahun terakhir. Secara khusus, Program Pangan Dunia (WFP), yang merupakan lembaga darurat garis depan lainnya, meningkatkan anggarannya dari sekitar $2,7 miliar per tahun pada tahun 2007 menjadi $6,3 miliar pada tahun 2009, setahun setelah dugaan “tsunami senyap” yang disebabkan oleh kenaikan harga pangan dan minyak mengubah paradigma pemberian bantuan. Namun meskipun lonjakan harga minyak yang menyebabkan krisis telah sedikit mereda, pengeluaran WFP masih mendekati titik tertinggi barunya.

Klik di sini untuk membaca cerita tentang anggaran Program Pangan Dunia yang membengkak.

Di markas besar PBB sendiri, Sekretaris Jenderal Ban Ki-moon baru-baru ini mengumumkan rencana anggaran untuk tahun 2010 dan 2011 yang berjumlah $13,9 miliar dalam bentuk pengeluaran “reguler” dan “di luar anggaran”, atau hanya di bawah $7 miliar per tahun. Namun jumlah tersebut belum termasuk biaya tambahan yang mahal, termasuk pemeliharaan perdamaian PBB – yang jumlahnya lebih cepat dibandingkan belanja PBB lainnya – dan jumlahnya bisa mencapai dua kali lipat sebelum semuanya dijumlahkan.

Klik di sini untuk membaca cerita tentang anggaran PBB yang membengkak.

Pemerintah negara-negara anggota PBB akan mengadakan diskusi resmi pertama mengenai angka biaya pemeliharaan perdamaian terbaru dalam beberapa minggu ke depan.

Namun, apa yang membuat pertumbuhan besar dalam anggaran UNHCR patut diperhatikan adalah kenyataan bahwa hal ini tidak mewakili perluasan jumlah pengungsi, namun perubahan besar dalam cara berpikir UNHCR dalam menjalankan bisnis. Faktanya, UNHCR sedang membangun elemen kesejahteraan sosial baru yang penting bagi sebuah lembaga yang masyarakat anggap terutama sebagai kelompok bantuan yang mendistribusikan makanan darurat dan tempat tinggal kepada populasi yang terpaksa mengungsi melintasi perbatasan negara karena kekeringan, kelaparan atau perang.

Tentu saja, hal ini masih menjadi pekerjaan utama UNHCR – menjadikannya badan PBB pertama yang memenangkan Hadiah Nobel Perdamaian pada tahun 1954, dan kemudian memenangkan penghargaan tersebut lagi pada tahun 1981.

Namun sejak saat itu, UNHCR telah menambahkan sejumlah besar orang-orang yang sangat kurang beruntung di dunia ke dalam daftar mereka: populasi pengungsi internal, orang-orang yang tidak memiliki kewarganegaraan, orang-orang yang kembali ke negara kelahiran mereka yang masih membutuhkan bantuan. Pemerintah juga menambahkan subspesialisasi ke dalam daftar layanannya: penekanan khusus pada anak-anak (walaupun mandat tersebut sudah dijalankan oleh UNICEF), pengungsi lanjut usia, dan penyandang disabilitas.

Layanan UNHCR telah diperluas dari makanan pokok, kesehatan dan tempat tinggal hingga ke bidang-bidang seperti pendidikan, pengurangan dampak lingkungan dari operasi pengungsi, dan, seperti setiap jurang PBB lainnya, apa pun yang dilakukannya, kaitannya dengan Tujuan Pembangunan Milenium badan dunia tersebut.

Namun, perubahan terbaru yang menjadi penyebab terhambatnya anggaran belanja yang direncanakannya adalah mengubah proses anggaran normalnya, sebuah proses yang dimulainya sebagai uji coba pada tahun 2009.

Daripada memperkirakan kebutuhannya secara kasar, meminta bantuan dana tunai kepada negara-negara donor, dan kemudian mencari cara terbaik untuk membelanjakan hasilnya, UNHCR mengambil langkah radikal dengan menjumlahkan semua kebutuhannya, termasuk kebutuhan yang belum pernah dipenuhi sebelumnya, dalam survei bottom-up yang disebut Penilaian Kebutuhan Global (Global Needs Assessment), dan menyajikannya kepada donor sebagai jumlah total sebenarnya yang harus mereka penuhi.

Daripada memulai dengan kendala pendapatan, dan kemudian menentukan seberapa jauh anggarannya akan digunakan, dengan kata lain, UNHCR memulai dengan jumlah yang diinginkan – atau dirasa perlu untuk dibelanjakan, dan kemudian menyusun anggarannya untuk mengakomodasi perspektif tersebut. Hal ini merupakan langkah yang berani, pada saat terjadi resesi global, penurunan pendapatan internasional dan melemahnya dolar AS, yang merupakan andalan dukungan keuangan negara tersebut.

Klik di sini untuk melihat anggaran UNHCR.

Seiring dengan adanya lebih banyak dana untuk melakukan semua hal yang ingin mereka lakukan, UNHCR mengklaim anggaran baru dan proses perencanaannya akan memberikan fleksibilitas yang lebih besar dan kemampuan yang lebih besar untuk mendesentralisasikan operasinya dalam menghadapi meningkatnya permintaan akan layanan pengungsi, bahkan ketika UNHCR menambah perannya sebagai semacam lembaga kesejahteraan sosial bagi mereka yang kehilangan haknya.

Argumen-argumen tersebut tampaknya telah sampai ke Komite Eksekutif UNHCR yang beranggotakan 78 negara: pada awal Oktober, mereka menyetujui seluruh proyek anggaran, termasuk proyeksi anggaran untuk tahun 2011 sebesar $2,78 miliar.

Penghitungan tahun 2011 dianggap sementara oleh UNHCR: ini berarti penghitungan tersebut masih dapat berubah – dan kemungkinan akan meningkat.

Dari manakah semua dana yang diperlukan untuk perluasan peran ini akan diperoleh? Seorang pejabat UNHCR mengatakan, “anggaran tahun 2010 telah dibahas secara rinci dengan Komite Eksekutif, yang mencakup semua donor utama. Mereka telah berkomitmen untuk mendukung pendekatan baru ini.”

Dia menambahkan: “Kami berharap ini akan menghasilkan dana tambahan untuk kebutuhan yang telah diidentifikasi.”

Secara realistis, lembaga tersebut juga tidak mengharapkan semua dana akan diterima sekaligus; jadi anggaran baru ini membahas tentang mewajibkan lembaga-lembaga di bawahnya untuk “merencanakan terlebih dahulu apa yang akan mereka laksanakan, kemudian secara bertahap memperluasnya seiring dengan tersedianya lebih banyak dana.”

Harapannya adalah semua uang akan disalurkan sesuai tujuannya—sesuatu yang tidak selalu diasumsikan dengan aman. Salah satu ritual tahunan dalam siklus akuntansi UNHCR adalah pernyataan dari dewan auditor eksternal bahwa mereka tidak dapat memberikan persetujuan wajar tanpa pengecualian terhadap pembukuan badan tersebut.

Alasan utamanya: UNHCR tidak dapat memberikan “sertifikat audit”, yang berarti pernyataan bahwa audit yang bersih telah dilaksanakan atas dana yang diserahkan badan tersebut kepada sejumlah “mitra pelaksana” – yang berarti lembaga bantuan lain, cabang pemerintahan pendukung, atau bahkan bagian lain dari PBB, yang membantu pekerjaan bantuan di lapangan – hingga batas waktu 29 Juni.

(Secara total, sekitar 840 mitra tersebut terlibat dalam 1.745 subproyek UNHCR.)

Tahun ini, untuk laporan UNHCR tahun 2008, para auditor mencatat bahwa dari total $498,6 juta pengeluaran kemitraan yang memerlukan sertifikat audit, dokumen sekitar $252 juta, atau 50,5 persen dari total pengeluaran, belum tiba.

Dengan kata lain, Dewan Audit menyatakan tidak bisa mengatakan bahwa uang tersebut telah dibelanjakan dan dipertanggungjawabkan dengan baik.

Ketika ditanya oleh Fox News tentang laporan Dewan Auditor, para pejabat UNHCR menjawab bahwa masalahnya sebagian besar berkaitan dengan ketidaksesuaian penjadwalan, dan bukan karena dana yang hilang atau disalahgunakan. Pada saat Fox News mengangkat masalah ini, UNHCR melaporkan, 94 persen sertifikat audit telah tiba.

Pejabat UNHCR juga menegaskan kembali bahwa ada atau tidaknya sertifikat audit bukanlah satu-satunya perlindungan yang digunakan badan tersebut untuk memastikan dananya dibelanjakan dengan benar. Hal ini hanyalah bagian dari pendekatan tiga tingkat yang diikuti lembaga tersebut sebagai bagian dari “kerangka pengendalian internal”, termasuk pemantauan program kemitraan dan persyaratan bagi “mitra pelaksana” untuk melengkapi laporan mereka sendiri mengenai dana dan penggunaannya.

UNHCR juga mengatakan pihaknya semakin berkomitmen untuk meningkatkan masalah sertifikat audit.

Meski begitu, laporan Dewan Auditor yang sama mencatat bahwa 10 persen sertifikat audit yang diperlukan untuk pekerjaan lapangan UNHCR pada tahun 2005—tiga tahun sebelumnya—masih belum dibayar, bersama dengan 14 persen pada tahun 2006 dan 17 persen pada tahun 2007.

Ketika ditanya oleh Fox News mengenai kesenjangan spesifik yang sedang berlangsung ini, dan jumlah sebenarnya yang terlibat, UNHCR tidak langsung menjawab. Sebaliknya, dalam pernyataan tertulis, badan tersebut mengatakan bahwa “Untuk setiap tahun tersebut, kami mampu mencapai tingkat kepatuhan yang tinggi pada musim gugur tahun-tahun tersebut.”

Berapa pun tingkat kepatuhannya – dan jumlah kepatuhan yang belum pernah dicapai – permasalahan kegagalan UNHCR dalam mengawasi pencatatan “mitra pelaksana” sesuai jadwal yang memenuhi persyaratan Dewan Auditor sudah ada sejak lebih dari satu dekade yang lalu. Kenyataannya, hal ini sudah sangat mengakar sehingga peringatan mengenai ketidak-puasan Dewan Auditor yang terus-menerus terhadap kepatuhan audit sebenarnya dituangkan dalam panduan panduan tahun 2003 untuk mitra pelaksana—tampaknya tidak banyak manfaatnya.

Respons UNHCR yang berulang kali terhadap kekhawatiran tersebut selama bertahun-tahun adalah dengan berusaha lebih keras dari sebelumnya untuk memenuhi kontrol keuangan yang ketat sambil memberikan bantuan yang sangat dibutuhkan kepada beberapa kelompok masyarakat yang paling terkena dampaknya, yang biasanya menderita di lingkungan yang paling buruk dan paling terpencil di dunia. Dan tidak diragukan lagi ada banyak kebenaran dalam jawaban itu.

Namun dengan banyaknya dana baru yang mengalir melalui arteri-arterinya, yang sebagian besar kemungkinan disalurkan ke mitra-mitra implementasi yang sering melakukan tindakan kriminal, lembaga tersebut kemungkinan akan menghadapi lebih banyak, bukan lebih sedikit, pertanyaan mengenai pengelolaan dananya di masa depan.

George Russell adalah editor eksekutif Fox News.